全面解讀！新《食安法》中對(duì)食品小作坊的規(guī)定

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1 什么是食品生產(chǎn)加工小作坊  

目前比較權(quán)威的定義有兩個(gè)：

一是2007年6月國家質(zhì)檢總局下發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)食品生產(chǎn)加工小作坊監(jiān)管工作的意見》中將食品生產(chǎn)加工小作坊定義為：固定從業(yè)人員較少，有固定生產(chǎn)場(chǎng)所，生產(chǎn)條件簡單，從事傳統(tǒng)、低風(fēng)險(xiǎn)食品生產(chǎn)加工活動(dòng)（不含現(xiàn)做現(xiàn)賣）的沒有取得食品生產(chǎn)許可證的食品生產(chǎn)單位或個(gè)人。

二是《食品生產(chǎn)加工小作坊質(zhì)量安全控制基本要求（GB/T23734-2009）》將食品生產(chǎn)加工小作坊定義為：依照相關(guān)法律、法規(guī)從事食品生產(chǎn)，有固定生產(chǎn)場(chǎng)所，從業(yè)人員較少，生產(chǎn)加工規(guī)模小，無預(yù)包裝或簡易包裝，銷售范圍固定的食品生產(chǎn)加工（不含現(xiàn)做現(xiàn)賣）的單位和個(gè)人。

以上兩個(gè)定義都強(qiáng)調(diào)“不含現(xiàn)做現(xiàn)賣”，但有的地方立法如湖南將小作坊分為制售分離的小作坊和現(xiàn)場(chǎng)制售的小作坊。

2 食品生產(chǎn)加工小作坊的經(jīng)營范圍  

2010年2月1日國家質(zhì)檢總局辦公廳發(fā)的《食品生產(chǎn)加工領(lǐng)域中小作坊監(jiān)管工作專題座談會(huì)會(huì)議紀(jì)要》指出，食品生產(chǎn)加工小作坊由于其自身生產(chǎn)條件和能力所限，有必要對(duì)其可以生產(chǎn)加工的食品范圍進(jìn)行限定。為確保安全，應(yīng)當(dāng)原則上禁止或者限制其生產(chǎn)加工高風(fēng)險(xiǎn)食品。

從已有的地方立法來看，黑龍江、北京規(guī)定監(jiān)管部門應(yīng)當(dāng)制定準(zhǔn)予食品小作坊生產(chǎn)加工的食品目錄，貴州、吉林規(guī)定監(jiān)管部門應(yīng)當(dāng)編制食品小作坊禁止生產(chǎn)的品種目錄。

湖南規(guī)定食品小作坊禁止生產(chǎn)經(jīng)營乳制品、罐頭制品、果凍等食品，專供嬰幼兒、老年人、病人、孕產(chǎn)婦等特定人群的食品，聲稱具有特定保健功能的食品（以上即所謂的高風(fēng)險(xiǎn)食品）。北京規(guī)定對(duì)食品攤販經(jīng)營的食品品種實(shí)行目錄管理。

3 小作坊的市場(chǎng)準(zhǔn)入問題  

《食品安全法》第三十五條第一款規(guī)定，國家對(duì)食品生產(chǎn)經(jīng)營實(shí)行許可制度。從事食品生產(chǎn)、食品銷售、餐飲服務(wù)，應(yīng)當(dāng)依法取得許可。

但對(duì)食品生產(chǎn)加工小作坊和食品攤販?zhǔn)欠駪?yīng)當(dāng)取得許可呢？ 《紀(jì)要》指出，食品生產(chǎn)加工小作坊可以不實(shí)施行政許可，但應(yīng)當(dāng)實(shí)行備案管理。  

取得個(gè)體工商戶營業(yè)執(zhí)照的小作坊應(yīng)當(dāng)將下列內(nèi)容向當(dāng)?shù)乜h級(jí)質(zhì)監(jiān)部門備案：經(jīng)營者名稱；擬生產(chǎn)加工的食品名稱；生產(chǎn)經(jīng)營場(chǎng)所及基本的生產(chǎn)設(shè)備、設(shè)施和工藝；使用的原輔材料、添加劑的名稱、類別、用途、實(shí)際最大用量、進(jìn)貨渠道等；采取何種方式進(jìn)行檢驗(yàn)；生產(chǎn)加工人員健康狀況；法律、法規(guī)、規(guī)章、標(biāo)準(zhǔn)等規(guī)定的其他要求。

目前從已有的地方立法來看，多數(shù)地方對(duì)食品生產(chǎn)加工小作坊實(shí)行許可制度，有的實(shí)行備案制度，有的實(shí)行登記制度。

1. 許可制度。  例如寧夏回族自治區(qū)人大常委會(huì)于2010年通過的《食品生產(chǎn)加工小作坊和食品攤販管理辦法》第十條第1 款、第2 款規(guī)定：“對(duì)食品小作坊生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)實(shí)行許可制度。食品小作坊業(yè)主應(yīng)當(dāng)持符合第九條規(guī)定要求的相關(guān)材料，向所在地的縣（市、區(qū)）質(zhì)量監(jiān)督部門提出書面申請(qǐng)。經(jīng)審核符合規(guī)定條件的，頒發(fā)食品小作坊準(zhǔn)許生產(chǎn)證；對(duì)不符合規(guī)定條件的，以書面形式告知并說明理由�！�

2. 備案制度。  例如河南省人大常委會(huì)于2012年制定的《食品生產(chǎn)加工小作坊和食品攤販管理辦法》第十四條第1 款規(guī)定：“食品生產(chǎn)加工小作坊應(yīng)當(dāng)依法取得營業(yè)執(zhí)照，并于取得營業(yè)執(zhí)照后三十日內(nèi)向縣級(jí)質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督部門備案。備案辦法由省質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督部門制定�！�

3. 登記制度。  例如2015年5月22日內(nèi)蒙古自治區(qū)人大常委會(huì)通過的《食品生產(chǎn)加工小作坊和食品攤販管理?xiàng)l例》第十二條規(guī)定：“食品小作坊應(yīng)當(dāng)經(jīng)旗縣級(jí)食品藥品監(jiān)督管理部門登記并取得食品小作坊登記證后，方可從事食品生產(chǎn)加工�！钡珡脑摋l例第十一條、第十三條、第十四條的規(guī)定來看，名為登記制度，實(shí)為許可制度。

4 食品安全出問題，怎樣處罰？  

《食品安全法》第一百二十七條是新增加內(nèi)容：對(duì)食品生產(chǎn)加工小作坊、食品攤販等的違法行為的處罰，依照省、自治區(qū)、直轄市制定的具體管理辦法執(zhí)行。

目前對(duì)新法第一百二十七條有兩種解讀：

（一）地方性法規(guī)除不得設(shè)定限制人身自由、吊銷企業(yè)營業(yè)執(zhí)照的行政處罰外，對(duì)食品生產(chǎn)加工小作坊、食品攤販等的罰款可以作出完全不同于新法關(guān)于罰款的規(guī)定。

（二）行政處罰法第十一條第2 款明確規(guī)定：“法律、行政法規(guī)對(duì)違法行為已經(jīng)作出行政處罰規(guī)定，地方性法規(guī)需要作出具體規(guī)定的，必須在法律、行政法規(guī)規(guī)定的給予行政處罰的行為、種類和幅度的范圍內(nèi)規(guī)定�！�

因此，新《食品安全法》法律責(zé)任一章中如果對(duì)食品生產(chǎn)加工小作坊和食品攤販的違法行為規(guī)定了罰款，地方性法規(guī)也只能在法律規(guī)定的罰款行為、種類和幅度的范圍內(nèi)作出具體規(guī)定。

下面根據(jù)《食品安全法》規(guī)定的法律責(zé)任逐一進(jìn)行分析：

1. 無證經(jīng)營  

《食品安全法》第一百二十二條：

違反本法規(guī)定，未取得食品生產(chǎn)經(jīng)營許可從事食品生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)，或者未取得食品添加劑生產(chǎn)許可從事食品添加劑生產(chǎn)活動(dòng)的，由縣級(jí)以上人民政府食品安全監(jiān)督管理部門沒收違法所得和違法生產(chǎn)經(jīng)營的食品、食品添加劑以及用于違法生產(chǎn)經(jīng)營的工具、設(shè)備、原料等物品；違法生產(chǎn)經(jīng)營的食品、食品添加劑貨值金額不足一萬元的，并處五萬元以上十萬元以下罰款；貨值金額一萬元以上的，并處貨值金額十倍以上二十倍以下罰款。明知從事前款規(guī)定的違法行為，仍為其提供生產(chǎn)經(jīng)營場(chǎng)所或者其他條件的，由縣級(jí)以上人民政府食品安全監(jiān)督管理部門責(zé)令停止違法行為，沒收違法所得，并處五萬元以上十萬元以下罰款；使消費(fèi)者的合法權(quán)益受到損害的，應(yīng)當(dāng)與食品、食品添加劑生產(chǎn)經(jīng)營者承擔(dān)連帶責(zé)任。 

2.六類違法行為  

《食品安全法》第一百二十三條規(guī)定了六類違法行為，分別是：

（1）用非食品原料生產(chǎn)食品、在食品中添加食品添加劑以外的化學(xué)物質(zhì)和其他可能危害人體健康的物質(zhì)，或者用回收食品作為原料生產(chǎn)食品，或者經(jīng)營上述食品；

（2）生產(chǎn)經(jīng)營營養(yǎng)成分不符合食品安全標(biāo)準(zhǔn)的專供嬰幼兒和其他特定人群的主輔食品；

（3）經(jīng)營病死、毒死或者死因不明的禽、畜、獸、水產(chǎn)動(dòng)物肉類，或者生產(chǎn)經(jīng)營其制品；

（4）經(jīng)營未按規(guī)定進(jìn)行檢疫或者檢疫不合格的肉類，或者生產(chǎn)經(jīng)營未經(jīng)檢驗(yàn)或者檢驗(yàn)不合格的肉類制品；

（5）生產(chǎn)經(jīng)營國家為防病等特殊需要明令禁止生產(chǎn)經(jīng)營的食品；

（6）生產(chǎn)經(jīng)營添加藥品的食品。 

對(duì)以上六類違法行為的處罰是否適用食品生產(chǎn)加工小作坊和食品攤販，有不同的看法。但是該條第2款規(guī)定：”明知從事前款規(guī)定的違法行為，仍為其提供生產(chǎn)經(jīng)營場(chǎng)所或者其他條件的，由縣級(jí)以上人民政府食品藥品監(jiān)督管理部門責(zé)令停止違法行為，沒收違法所得，并處十萬元以上二十萬元以下罰款；使消費(fèi)者的合法權(quán)益受到損害的，應(yīng)當(dāng)與食品生產(chǎn)經(jīng)營者承擔(dān)連帶責(zé)任。“

新《食品安全法》中對(duì)食品生產(chǎn)經(jīng)營者的要求以及處罰是適用食品生產(chǎn)加工小作坊和食品攤販的。因此，食品生產(chǎn)加工小作坊和食品攤販有這六類違法行為，如在火鍋中添加罌粟殼，或者用地溝油炸油餅，地方性法規(guī)只能在本條規(guī)定的行政處罰的行為、種類、幅度內(nèi)細(xì)化。

3. 對(duì)《食品安全法》第一百二十四條規(guī)定的九類違法行為  

《食品安全法》第一百二十四條規(guī)定了九類違法行為，第九項(xiàng)（“食品生產(chǎn)經(jīng)營者在食品藥品監(jiān)督管理部門責(zé)令其召回或者停止經(jīng)營后，仍拒不召回或者停止經(jīng)營”）是對(duì)所有食品生產(chǎn)經(jīng)營者的處罰，即如果食品藥品監(jiān)督管理部門責(zé)令食品生產(chǎn)加工小作坊召回或者停止經(jīng)營而其拒絕的，應(yīng)當(dāng)按照本條規(guī)定處罰。

尚不構(gòu)成犯罪的，由縣級(jí)以上人民政府食品安全監(jiān)督管理部門沒收違法所得和違法生產(chǎn)經(jīng)營的食品、食品添加劑，并可以沒收用于違法生產(chǎn)經(jīng)營的工具、設(shè)備、原料等物品；違法生產(chǎn)經(jīng)營的食品、食品添加劑貨值金額不足一萬元的，并處五萬元以上十萬元以下罰款；貨值金額一萬元以上的，并處貨值金額十倍以上二十倍以下罰款；情節(jié)嚴(yán)重的，吊銷許可證

4. 對(duì)《食品安全法》第一百二十五條規(guī)定的四類違法行為  

《食品安全法》第一百二十五條規(guī)定了四類違法行為，第四項(xiàng)（“食品生產(chǎn)經(jīng)營者采購或者使用不符合食品安全標(biāo)準(zhǔn)的食品原料、食品添加劑、食品相關(guān)產(chǎn)品”）是對(duì)所有食品生產(chǎn)經(jīng)營者的處罰，即如果食品生產(chǎn)加工小作坊和食品攤販采購或者使用不符合食品安全標(biāo)準(zhǔn)的食品原料、食品添加劑、食品相關(guān)產(chǎn)品，食品藥品監(jiān)督管理部門應(yīng)當(dāng)按照本條規(guī)定處罰。

由縣級(jí)以上人民政府食品安全監(jiān)督管理部門沒收違法所得和違法生產(chǎn)經(jīng)營的食品、食品添加劑，并可以沒收用于違法生產(chǎn)經(jīng)營的工具、設(shè)備、原料等物品；違法生產(chǎn)經(jīng)營的食品、食品添加劑貨值金額不足一萬元的，并處五千元以上五萬元以下罰款；貨值金額一萬元以上的，并處貨值金額五倍以上十倍以下罰款；情節(jié)嚴(yán)重的，責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)，直至吊銷許可證 

5. 對(duì)《食品安全法》第一百二十六條規(guī)定的十三類違法行為  

《食品安全法》第一百二十六條規(guī)定了十三類違法行為，第一項(xiàng)（“食品生產(chǎn)者未按規(guī)定對(duì)采購的食品原料和生產(chǎn)的食品、食品添加劑進(jìn)行檢驗(yàn)”）、第三項(xiàng)（“食品生產(chǎn)經(jīng)營者進(jìn)貨時(shí)未查驗(yàn)許可證和相關(guān)證明文件，或者未按規(guī)定建立并遵守進(jìn)貨查驗(yàn)記錄、出廠檢驗(yàn)記錄和銷售記錄制度”）、第五項(xiàng)（“餐具、飲具和盛放直接入口食品的容器，使用前未經(jīng)洗凈、消毒或者清洗消毒不合格，或者餐飲服務(wù)設(shè)施、設(shè)備未按規(guī)定定期維護(hù)、清洗、校驗(yàn)”  ）、第六項(xiàng)（“食品生產(chǎn)經(jīng)營者安排未取得健康證明或者患有國務(wù)院衛(wèi)生行政部門規(guī)定的有礙食品安全疾病的人員從事接觸直接入口食品的工作”）和第十一項(xiàng)（“食品生產(chǎn)經(jīng)營者未定期對(duì)食品安全狀況進(jìn)行檢查評(píng)價(jià)，或者生產(chǎn)經(jīng)營條件發(fā)生變化，未按規(guī)定處理”）是對(duì)所有食品生產(chǎn)經(jīng)營者的處罰，包括食品生產(chǎn)加工小作坊和食品攤販。

由縣級(jí)以上人民政府食品安全監(jiān)督管理部門責(zé)令改正，給予警告；拒不改正的，處五千元以上五萬元以下罰款；情節(jié)嚴(yán)重的，責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)，直至吊銷許可證。

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本文轉(zhuǎn)載自：中國食品安全報(bào)

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